来源时间为：2022-03-25
编者按：本文撰写于2012年，系对政府信息公开相关问题进行系列研究的课题成果，作者在课题组的身份为执笔人，著作权归相关课题组。修改后的课题内容以《政府信息公开语境下个人隐私保护的边界与途径》，收录于国家法院学院编：《全国专家型法官司法意见精粹》（行政与国家赔偿卷），中国法制出版社2017年版。
目录
一、政府信息公开语境下个人隐私的内涵和外延
（一）目前政府信息公开案件中个人隐私的类型分析
（二）域外政府信息公开制度中对个人隐私的保护
（三）域外经验的启示及个人隐私的判断标准
二、个人隐私保护的例外
（一）权利人同意公开的判定程序和司法审查内容
（二）利益平衡后决定公开
三、反信息公开诉讼暨对个人隐私的救济
（一）反信息公开诉讼的种类
（二）事后救济的要点解析
（三）事前救济的要点分析
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）将涉及个人隐私的政府信息归为免于公开的范畴，政府信息公开和个人隐私的合理保护是一个问题的两个方面，政府信息公开制度的有效运行需要完善的个人隐私保护制度相配套。目前，我国有关个人隐私保护的民事法律制度尚不完善，《条例》等政府信息公开相关行政法律规范中只是原则性规定涉及个人隐私的政府信息不予公开，没有对个人隐私的保护范围和保护方式作出具体规定。2011年8月13日开始施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《政府信息公开司法解释》）规定了隐私权人认为行政机关的政府信息公开行为侵犯其个人隐私的可以提起行政诉讼，但亦未对个人隐私的内涵和外延进行界定。由于缺乏统一明确的标准，行政机关对于个人隐私的认定具有随意性和不确定性，常常引发行政争议。同样由于缺乏明确的裁判标准，法院在审理涉及个人隐私的政府信息公开案件中，常常带来法律适用的不统一。为了更好审理涉及个人隐私的政府信息公开案件，促进适法统一，本课题拟对政府信息公开活动中涉及个人隐私相关法律问题和诉讼程序进行研究，提出处理政府信息公开和公民个人隐私保护间的基本原则，为适时出台相关的规范性指导意见累积经验和素材。
一、政府信息公开语境下个人隐私的内涵和外延
（一）目前政府信息公开案件中个人隐私的类型分析
根据《条例》第二十三条的规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。法院在审理涉及个人隐私的政府信息公开案件中，需要判断行政机关对个人隐私的认定是否正确。经过整理，我们发现在上海的司法实践中，被认定为个人隐私的信息，包括以下几类：
1.身份证号码、电话号码
在张某诉市人力资源和社会保障局政府信息公开案件中，申请人要求公开“某公司的上海市社会保险登记变更核定表”，行政机关认定变更登记表中记载的该公司法定代表人和身份证号码、电话号码涉及个人隐私，经征求权利人意见，其未在规定期限内作出答复，故不予公开。法院对此认定予以认可，认为身份证号码、电话号码属于个人隐私。
2.公租房承租人缴纳的租金
在郑某诉市住房保障和房屋管理局政府信息公开答复一案中，郑某申请公开某公房承租人缴纳租金的情况，行政机关认为公房承租人的租金缴纳情况涉及个人隐私，承租人在规定的期限内没有答复，视为不同意公开。法院对于行政机关的此项认定，予以认可。
3.其他拆迁人与被拆迁人签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》
在杨某诉某县政府信息公开答复一案中，杨某要求获取“某建设项目拆迁基地第002号《房屋拆迁补偿安置协议书》的信息”，行政机关认为该《房屋拆迁补偿安置协议书》系案外人沈某与拆迁人签订的协议书，涉及沈某的个人隐私，遂向沈某发送意见征询函，沈某在规定时间内没有答复，决定不予公开。法院对此认定予以认可。
法院在司法审查中否决行政机关将有关信息认定为个人隐私的案件不多，课题组检索后仅发现一件。在吴某诉某区国家税务局政府信息公开答复一案中，吴某要求获取“某公司的税务变更申请表复印件”，行政机关认为税务变更申请表上公司法定代表人的个人印鉴属于个人隐私，不予公开。法院审理后认为，个人隐私一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息。而个人印鉴为个人进行意思表示的一种确认形式，同签名一样，通过出示发挥其基础作用，具有对外性，不符合个人隐私不向公众所公开、不愿公众所知悉的特征，不属于个人隐私。遂撤销了相关答复。
（二）域外政府信息公开制度中对个人隐私的保护
政府信息公开是一个外来的制度，个人隐私亦是来自于域外的法律概念，要讨论政府信息公开中的个人隐私保护，要对目前司法实践中判断标准进行检视，有必要对这一制度的域外经验进行梳理和借鉴。
1.美国政府信息公开中对个人隐私加以保护的法律框架
就世界范围内看，政府信息公开制度发展最为成熟的当属美国。美国在1966年颁布的《信息自由法》（FreedomofInformationAct简称FOIA）中规定了九项免予公开的信息，其中对个人隐私保护的条款有两个：第6项豁免——披露会造成对个人隐私的明显不法侵害的人事、医疗以及类似文件免予公开；第7项豁免的C项——可以合理预见到对个人隐私形成不法侵害的执法记录，免予公开。《信息自由法》下对个人隐私保护条款需要满足对个人隐私造成“明显不法侵害”或者“合理预见不法侵害”的标准，对个人隐私保护力度不强。为了更好的保护个人隐私，平衡信息公开与个人隐私保护之间的关系，美国在1974年颁布了《隐私法》（PrivacyAct简称PA），该法是规范政府对公民个人信息采集、存储、使用、公开的综合性法律，对保护个人信息的基本原则和例外情形均作了规定。《隐私法》和《信息自由保护法》互为补充，相互独立，共同构成了美国政府信息公开活动中保护个人隐私的法律框架。
2.保护个人隐私的目的和类别
在美国将个人隐私权排除出信息公开范围的目的主要有两个：一是避免可能的引起尴尬的事实的披露；二是免于被骚扰的自由。第一类目的所保护的隐私信息，包括过往的生活史、个体的特殊爱好、私人交往情况以及个人生活的私密细节等；第二类目的所保护的隐私信息较为广泛，包括有关人员的联系方式、住址、收入、财产状况、婚姻状况等，在许多情况下甚至包括他们的姓名和身份。对于不同类型的人员，第一类信息保护的力度大致同等，第二类信息则有一个阶梯差异，比如对于高级政府雇员而言公开范围比较广（包括姓名、职务、财产、薪酬、收入、不当行为等），而低级政府雇员只需公开与工作相关的姓名、职务、薪酬等，一般人员则无需公布上述任何信息，但即使这样，其中第二类中的住址、通讯方式等还是受到严格保护的。有学者根据美国的相关文献和判例，整理形成了不同类型人员的隐私权保护的层次构造表。（见下页表）
表1：对于不同类型人员的隐私权保护的层次构造
人员身份保护程度公开信息范围高级政府雇员低姓名、职务、财产、薪酬、收入、不当行为等低级政府雇员中（办公相关）姓名、职务、薪酬一般人员高通常无特殊身份人员极高不应用隐私权类的排除范围，在FOIAexemption6（隐私权）与exemption7（执法调查过程等）的竞合中通常选择后者给予更高程度的全面保护3.美国政府信息公开实践中关于个人隐私的界定实例
在美国的政府信息公开实践中，属于隐私的实例有：年龄、婚姻状况、家庭住址、医疗记录、就业未成者的信息；业绩评价；非联邦雇员的工资；并定罪的记录；以及虽然也许曾经被公开，但实际上又已经处于不公开状态的信息。
不属于隐私的实例有：（1）公司和行业协会的利益；（2）已死亡的个人，除非在一些极端案例中死者家属会因细节感受到冒犯；（3）公共记录中不属于“实际上处于不公开状态的信息”，比如表明某人持有从事法律或者医疗活动的执业许可，营业执照等；（4）联邦雇员的信息，姓名，现在和过去的职位、现在和过去的工资水平（包括业绩奖、奖金和鼓励奖），现在和过去的职位，以及所作工作的简介；（5）政府信息公开申请者身份。
（三）域外经验的启示及个人隐私的判断标准
通过对美国政府信息公开中个人隐私保护的梳理，我们可以发现具有如下特点：第一，政府信息公开法律规范确定保护个人隐私的一般原则，《隐私法》明确需要保护的个人隐私的具体类型和程序；第二，隐私权的概念边界是模糊的，对隐私权范围的判定是一个价值衡量的过程，不同身份的人员保护的程度有不一样，比如政府官员得到保护的个人隐私的范围就比一般公众得以保护的范围小。
在我国的现有法律中，“个人隐私”是一个经常出现的法律概念，比如在中国审判法律应用支持系统中的“中国法律法规规章司法解释全库”中，以“个人隐私”作为全文关键字进行检索，命中有606篇法律文件中包含有“个人隐私”这个检索词，但是进一步以“个人隐私是”、“是个人隐私”进行检索，得到的数据为0，这也意味着在我国现行法律中，个人隐私虽然是以一个重要的法律概念，但是属于尚未被明确界定的法律概念，这样的检索结果与专家的论述相一致。从美国的经验看，个人隐私并不是一个精确的法律概念，只是被原则性认为隐私权是个人不愿意外界知道，而且公开的结果将带来不利的事项。任何可能引起特定人陷入尴尬境地或者被非法骚扰的信息，均可视为个人隐私。由于我国目前对个人隐私涉及的范围尚没有具体的规定，政府信息公开案件审理中对于个人隐私的认定可以从教育状况，财务状况、现在或过去的身体状况或精神状况、就业史、家庭或个人关系、家庭住址或者联系方式等方面进行判断。至于个人隐私的内容，亦可以借鉴上述对于美国经验的整理。
在借鉴过程中，值得注意的有两点：第一，关于阶梯式保护的可采性。对不同身份主体的个人隐私给予不同程度保护是较为成熟的法制，但是我国的法律和行政司法实践中尚未建立阶梯式保护制度，仅存在一般化的“隐私权”或“个人隐私”概念，但我们认为，法官在审理政府信息公开案件中虽不能找到阶梯性保护的法律依据，但可以通过法律解释的方法针对特定个人的信息情况，结合其身份予以考虑其受保护的个人隐私的范围，在条件成熟时适当放松对特殊人群（例如高级公务员）的保护力度；第二，妥善处理个人信息的保护问题，一般认为并非所有的个人信息都构成个人隐私，个人隐私仅仅是涉及个人隐私权的内容。对于不属于隐私权内容的个人信息，应当纳入个人信息保护的法律规范进行保护。比如，个人的身份证信息不属于隐私权的范畴，因为公民在办理很多业务时都需要提交，对个人身份证信息的保护应当是基于个人信息和目的使用的理由，而不是隐私权保护。但我们认为，在我国个人信息保护制度还不完善的情况下，将部分个人信息（比如身份证号码、电话号码）纳入到个人隐私的范畴有其合理性，当人对个人信息的保护不能超出合理的限度而对公众的知情权带来伤害，合理限度的判断标准，则需要法官在个案审理过程中结合法律规定和常人的生活经验予以判断。
二、个人隐私保护的例外
在政府信息公开过程中，对个人隐私予以保护是一个基本原则，但是对个人隐私的保护程度与国家秘密有所不同。国家秘密关乎社会公共利益和国家安全，涉及国家秘密的政府信息绝对不能公开。个人隐私关乎的是公民个人的权益，为了保护权利人充分行使对自身信息的支配权，同时也为了更好保护公众知情权，法律规定在特定情形下可以公开。根据《条例》规定，行政机关在两种情形下可以公开涉及个人隐私的信息：第一种情形，权利人同意公开；第二种情形，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的。这两种例外情形的判定标准和司法审查内容，有其特殊性值得研究。
（一）权利人同意公开的判定程序和司法审查内容
