沪府发〔2012〕58号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市城市公共交通“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
二○一二年六月二十日
上海市城市公共交通“十二五”规划
为推进“十二五”期间本市公共交通发展，根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。
一、“十一五”发展概况
（一）取得的成效
1.客运规模持续稳步扩大
2010年，全市完成公共交通客运总量约59.25亿乘次，比2005年增长30.7。日均客运量1623万乘次。其中，轨道交通516万乘次，地面公交769万乘次，出租汽车314万乘次，分别比2005年增长216.6、0.9、11.0；轮渡24万乘次，比2005年下降29.4。全市常住人口日均公共交通乘用次数达到70次/百人。轨道交通、地面公交、出租汽车和轮渡的客运结构比从2005年13.1∶61.4∶22.8∶2.7调整为31.8∶47.4∶19.3∶1.5。
2.设施供应能力显著增强
轨道交通：已有运营线路12条，总长度452.6公里，运营车站275座（上述数据均含磁悬浮）。
客运交通枢纽：“十一五”规划建设的60个客运枢纽，已有50个建成投用、4个在建，方便了地面公交与轨道交通之间的衔接换乘，改善了市民公共交通出行条件，为公交线网的优化调整和部分市通郊线路的退线创造了有利条件，也解决了部分公交首末站的占路设置问题。
公交停保场：新增公交停车泊位3310个，泊位总数约1.3万个（含郊区汽车站），近80的公交车辆可进场停放。
公交专用道：已有30余个路段建成了161.8公里的公交专用道，基本形成了以“三纵三横”主干道为骨架的公交专用道网络系统。公交平均车速由实施专用道以前的13.1公里/小时提高到了15.3公里/小时。
出租汽车站点：机场、火车站等对外交通枢纽均已建立大型出租汽车营业站，站点候车设施健全，供车有序。徐家汇地区实行站内供车、周边道路禁止扬招取得较好效果，并逐步向中心城及其它地区推广。各区县在商业、交通、医疗、旅游点等客流集中地区设置了一批标准统一的出租汽车候客站。
水上客运：部分黄浦江轮渡站点和三岛轮渡设施实施了更新改造，为市民提供更好的服务。受黄浦江越江桥隧设施和越江公共交通线路不断增加的双重作用，轮渡客运量逐年下降；三岛水上客运量在长江隧桥建成后快速下跌70左右。
3.车船技术装备明显改善
公交车辆更新速度加快，高等级车辆逐步投放，整体技术装备水平得到显著改善。公交车辆排放标准不断提高，排放水平显著改善。目前，本市公交车辆全部达到国二及以上排放标准，60以上车辆达到国三及以上标准。
2009年底新投运的出租汽车全部达到国四排放标准，全行业车辆基本达到国三及以上排放标准。新增无障碍客车110辆。
水上车客渡注重提升船舶节能性、安全性和舒适性，23车位Ⅱ型快速节能车客渡船、166客位玻璃钢高速船、空调渡轮的设计建造，提升了本市水上渡运装备的技术水平和服务水平。
4.整体服务水平不断提高
轨道交通已形成网络化运营格局，规模效应日益显现，客运量增长幅度逐年增大，日均换乘客流约190万乘次，中心城轨道交通站点600米服务半径覆盖率达到28左右。
地面公交线网不断优化调整，与轨道交通衔接更加紧密，城市外围地区和郊区的交通出行条件有了一定程度的改善。截至2010年底，全市共有公交运营线路1165条，其中实行“两级管理”的区域性公交线路578条。中心城公交站点300米覆盖率接近70；郊区公交线网逐步完善，95的郊区行政村已有公交线路通达。
截至2010年底，全市共有顶灯出租汽车48872辆，其中区域出租5009辆。与2005年相比，市域性出租汽车总量增长3.4，区域性出租汽车总量增长57.7。出租汽车日均营运里程17654万公里，里程利用率达61.1，比2005年增长了2个百分点。
5.信息科技水平明显提升
全市已有1万多辆公交车安装使用了车载智能系统，基本实现了智能化调度、营运信息及时采集和动态信息服务。
2.7万多辆出租汽车安装了GPS车载电调智能装置，日均电调量4万余车次，电调供车率达70-80。
三岛客运等已实现船票电子销售。2010年底实现管理部门对全市范围内水上客运售票信息的动态查询。黄浦江轮渡采用电子筹码、电子月票和公交一卡通的联合票务售检方式，提高了营运管理效率。轮渡站电子监控系统已建成，采用大屏幕对闸机出入口、码头和船舶实现全方位监控。客渡船舶自动识别系统（AIS）的启用，实现了航行轨迹跟踪分析和船舶到达码头时间的准点预报，起到了安全护航的作用。
6.行业管理体系日趋完善
轨道交通运营初步建立横向适度竞争的体制格局。建立了轨道交通网络资源共享机制。强化了轨道交通运营安全的应急管理。
公交体制改革不断深化。各区县政府的积极性得到充分发挥，区域公交发展成效明显。浦西、浦东、郊区“一区一骨干”相对区域经营格局正在推进。以强化国有主导、优化经营格局为重点，坚持完善行业公益性和运作市场化相结合的机制，公交行业获得了前所未有的良好发展机遇。
公共交通行业法规、规章较为完善，已形成地方性法规、政府规章和规范性文件三个层次，为加强公共交通管理、促进行业建设和发展提供了法制保障。
行业管理进一步深化，逐步推行诚信考核管理制度，定期向社会公布企业诚信评定结果，利用诚信评价规范企业经营行为。构建社会监督评价体系，坚持乘客满意度指数测评，乘客满意度指数月均保持在满意水平以上，公众满意率保持在80以上。
7.长效发展机制基本确立
各项法规、政策的日臻完善，为公共交通优先发展战略的有效落实提供了保障。市财政逐步加大了对政府购买服务的支持力度，在换乘优惠、70岁以上老人非高峰免费乘车、公交车辆更新、信息化建设、油价等方面实施了相应的财政补贴政策。
优惠换乘等措施相继实施，市民公共交通出行成本占收入的比例进一步降低。2010年，各项优惠乘车日均客运量284万乘次，其中优惠换乘233万乘次，老人免费乘车51万乘次，全市150余万老人受益。
8.世博交通保障圆满完成
184天上海世博会运行期内，本市构筑了“以轨道交通为主体，地面公交为基础”的世博公共交通网络，圆满完成了世博交通保障任务，共运送世博客流约1.48亿人次，日均客流约80.4万人次。
轨道交通：4、6、7、8、9号线5条轨道交通线12个站点直接服务世博园区，运送世博客流5971万人次，占总运送量的40.39。
地面公交：设置了42条世博公交专线，投运车辆1000余辆，运送世博客流1665万人次，占总运送量的11.26。
出租汽车：5家骨干企业投入4000辆世博专属出租汽车，由世博出租调度平台统一调度。上海世博会期间，出租汽车“调”、“控”有序，承担了8左右的上海世博会客流量，在世博交通保障中发挥了重要作用。
新能源车辆：共投放1538辆新能源汽车开展示范运行，其中园区内投放948辆。园区内新能源车辆累计运送游客1.2亿多人次，总行驶里程达500多万公里。
（二）存在的问题
“十一五”期间，本市城市公共交通发展存在的问题主要有：
——公共交通吸引力不足，整体服务水平不能完全满足社会发展和市民出行要求，出行比重偏低；
——基础设施用地紧张，选址落地难，动迁成本高，设施能力仍不能满足需求的快速增长；
——各种公共交通方式之间未形成良好衔接，城市公共交通网络的整体效率需要进一步提高；
——轨道交通高峰时段部分断面拥挤较为严重，而部分连接郊区的区段客流稀少；
——地面公交运营服务可靠性较差，解决市民出行“最后一公里”问题尚需探索多种方式和途径；
——运用智能化高科技手段管理公共交通的能力有待提高，信息化建设统筹力度不够，尚未建立权威的公共交通基础数据库，缺乏利用各种数据进行分析、研判的能力。
二、“十二五”发展趋势和挑战
（一）发展趋势
区域一体化趋势：长三角综合交通网络正在逐步形成，将构筑空、陆、铁多方位区域综合体系，空间结构从“点轴型”向“网络型”转变。长三角城市间追求“同城效应”的愿望迫切，未来长三角将形成区域内客运以公路和城际轨道为主，区域外客运以航空和高速铁路为主，区域内货运以公路为主，区域外货运以水运和铁路为主，国际运输以海运和航空为主的综合运输格局。
城市空间布局：上海城市发展空间将实现战略性拓展，构筑具有国际影响力和竞争力的多中心空间格局，合理拓展和整合中心城区布局，全力推进综合性郊区新城建设，分层次、分类型地有序推进新市镇建设，引导形成覆盖全市域、城乡一体化的城市空间体。随着郊区新城镇建设、大浦东战略推进、虹桥商务区开发、世博园区后续利用、大型居住社区建设以及铁路上海东站、迪士尼等重大基础设施项目落地，城市空间布局将发生重大调整。
（二）交通需求预测
“十二五”期间，本市人口规模和出行强度持续增长的趋势仍将延续，常住人口出行率将达2.35次/日左右，考虑流动人口因素，预计全市人员出行总量将达6000-6200万人次/日。出行选择的多样，出行范围的扩大，出行次数的增长，将逐步形成中心城（15公里半径）、市域（50公里半径）和都市圈（150公里半径）的圈层结构，推动市域通勤和区域城际交通需求的飞速发展。机动化、快捷化将成为未来交通发展的主要趋势，便捷、安全、舒适将成为选择交通方式的重要标准。
（三）面临挑战
1.巨型城市的挑战
“十二五”期间，城市发展空间的拓展和人口规模的上升，使得公共交通面临着出行总量增长和出行距离拉长带来的双重压力，对公共交通系统的设施容量和服务能力提出了挑战。
2.机动化的挑战
预计到2015年，全市注册汽车保有量将突破200万辆，机动车拥有量将突破350万辆。小汽车快速进入家庭、非机动车的快速化和摩托化对公共交通的服务水平提出了挑战。
3.低碳运输的挑战
节能减排已列为国家战略，如何平衡提升公共交通服务水平与降低交通能耗及排放之间的关系成为一大挑战。
三、公共交通发展战略和目标
（一）指导思想
坚持“公共交通优先”发展战略，进一步提高公共交通设施供应水平、服务能力和运行效率，营造适度宽松、有序的乘车和候车环境，进一步降低市民公共交通出行成本占可支配收入的比例，不断增强公共交通吸引力，进一步提高节能减排水平，为广大市民提供符合国际大都市水平的公共交通服务。
（二）发展战略
1.增能扩容
全力推进轨道交通网络和综合客运交通枢纽建设，基本形成多层次、广覆盖、有机衔接、换乘便捷的枢纽网络。继续加强轨道交通建设和更新改造，提升轨道交通运能。继续推进公交专用道建设，进一步提高公交运营速度和准时性、可靠性。进一步完善水上渡运码头设施和功能。
2.综合协调
建成以轨道交通为骨干、地面公交为基础、出租汽车为补充、水上公共渡运为辅助、信息系统为手段、交通枢纽为锚固点的一体化城市公共交通体系。
3.深化改革
继续坚持体制机制创新，进一步深化改革，实施规模经营，建立和完善区域经营适度竞争机制，全面提高公交行业服务水平。
4.管建并重
在扩大设施规模、提高保障能力的基础上，进一步提升服
